Lange Zeit ging die politische Wissenschaft und die Volkswirtschaft von der Auffassung aus, dass in einer Demokratie sichergestellt wird, dass die von der gewählten Regierung verfolgte Politik im Interesse der Regierten liege. Eine solche Sichtweise unterstellt auf der normativen Ebene: Es gibt ein eindeutig definierbares bzw. definiertes Gemeinwohl. Auf der positiven Ebene geht man davon aus, dass es im Interesse der Politiker liege, dieses Gemeinwohl anzustreben. Die politische Theorie der Politik hinterfragt diese Annahmen. Methodisch wendet sie das ökonomische Verhaltensmodell des Homo oeconomicus und der Nutzenmaximierung auf die Politik an und kann zeigen, dass die genannten Annahmen nicht zwingend erfüllt sind und damit die Ergebnisse der Finanz- und Wirtschaftswissenschaft immer hinsichtlich der Verhalten von Politikern und Verwaltung überprüft werden müssen. 

Im Folgenden sollen einerseits die Grundzüge und Ergebnisse der ökonomischen Theorie der Demokratie und der Theorie der Bürokratie vorgestellt werden. Insbesondere soll gezeigt werden, warum die Annahme der Erfüllung des Gemeinwohls und der effizienten Politikgestaltung nicht per se gegeben sind. Andererseits soll an einem praktischen Beispiel gezeigt werden, dass die Berücksichtigung der Verhaltensweise von Politik und Verwaltung für die Ergebnisse politischer Prozesse von entscheidender Bedeutung ist. Da ich mich in anderem Zusammenhang ausführlich mit Fragen der europäischen Strukturpolitik beschäftigt habe, möchte ich für diesen Politikbereich die Bedeutung der Theorien darstellen und diskutieren. 

Aus diesem Grund soll kurz in die Europäische Strukturpolitik eingeführt werden. Gemäß Art. 158 EG-Vertrag ist es Aufgabe der Europäischen Union den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt zu stärken, um eine harmonische Entwicklung der Gemeinschaft als Ganzes zu fördern. „Die Gemeinschaft setzt sich insbesondere zum Ziel, die Unterschiede im Entwicklungsland der verschiedenen Regionen und den Rückstand der am stärksten benachteiligten Gebiete oder Inseln, einschließlich der ländlichen Gebiete, zu verringern.“ [1] Es ist damit Aufgabe der europäischen Strukturpolitik Wachstum und Beschäftigung in strukturschwache Regionen zu fördern. Dazu werden die Verkehrs-, Telekommunikations- und Wirtschaftsjahre Infrastruktur, Unternehmensinvestitionen, Qualifizie­rungsmaßnahmen für Arbeitnehmer sowie Umweltschutzmaßnahmen gefördert. [2] In der derzeitigen Förderperiode 2000 bis 2006 fließen mehr als 200 Mrd. Euro in strukturschwache Regionen der europäischen Union, davon circa 30 Mrd. Euro in die strukturschwachen Regionen Deutschlands. Dazu zählen vor allem die neuen Bundesländer, aber auch Bremen, Teile von Hessen, Nordrhein-Westfalen, Schleswig-Holstein, Niedersachsen und Bayern. Verteilungspolitischer Anspruch dieser Politik ist es, durch einen effizienten Instrumenteneinsatz zur Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse in den Regionen beizutragen. Die Realität gibt folgendes Bild: Die Fördersysteme sind aufwendig, für jedes Bundesland bzw. jede europäische Region müssen für den gesamten Programmplanungszeitraum Programme mit konkreten Maßnahmenbeschreibungen festgelegt werden. Diese Programme werden von der Kommission geprüft und genehmigt, von unabhängigen Gutachtern einer Ex-ante-, Zwischen- und Ex-post-Evaluation unterzogen. Die Beantragung der Mittel durch Unternehmen oder Gebietskörperschaften sowie die Berichtspflichten für die zuständigen Verwaltungsbehörden sind zeit- und personalintensiv. [3] Die Wirtschaftswissenschaftler sind sich einig, dass eine Gemeinwohlorientierung in der europäischen Strukturpolitik heißen müßte , die Subventionen zu reduzieren und die Fördersysteme zu vereinfachen. Weil die Effizienz der Förderung und der Aufwand der Verwaltungsverfahren in keinem angemessenen Verhältnis zum Einsatz der Fördermittel steht. [4] Anhand der ökonomischen Theorie der Politik und Bürokratie sollen im Folgenden zwei Fragestellungen analysiert werden: 

1. Warum hat sich die Politik nicht für eine Reform der europäischen Strukturpolitik eingesetzt, die den Ansprüchen der Gemeinwohlorientierung genügt? 

2. Warum haben Politik und Verwaltung womöglich nur ein begrenztes oder gar kein Interesse, die aufwendigen Programmierungs- und Verwaltungsverfahren zu vereinfachen?

Auf die normativen Fragestellung der ökonomischen Theorie soll nur sehr kurz eingegangen werden: Kenneth Arrow zeigte 1951, dass es kein politisches Abstimmungsverfahren gibt, welches zu einer transitiven gesellschaftlichen Präferenzordnung führt. Zwar kann man daraus nicht die Schlußfolgerung ziehen, Demokratie und Rationalität seien unvereinbar, aber zumindest  läßt sich schließen, "dass es in vielen Konfliktfällen nicht möglich ist, unter Berücksichtigung der Wertvorstellung der einzelnen Bürger auf demokratischem Wege zu so etwas wie einer Gemeinwohlvorstellung zu kommen, die eine konsistente Bewertung der einzelnen politischen Alternativen ermöglicht." [5] Auch die Frage unter welchen Annahmen, die einfache Mehrheitsregel zu konsistenten Ergebnissen führt, hilft für die praktische Politik nicht weiter. Denn die Annahmen sind so restriktiv bzw. materiell nicht interpretierbar, dass die Wissenschaft bei der Erkenntnis bleibt: "Zyklische Mehrheiten bzw. die Abwesenheit stabiler Ergebnisse sind daher bei Anwendung der einfachen Mehrheitsregel eher die Regel als die Ausnahme, wenn es um Probleme geht, die Abstimmungen mit mehreren Dimensionen beinhalten." [6] Damit bleibt als Ergebnis, dass es in Demokratien problematisch ist von objektiv definierbarer sozialer Wohlfahrt und Allgemeinwohl zu sprechen und sich im Fall von Konfliktfällen auch inkonsistente Ergebnisse ergeben können.

Im Mittelpunkt der positiven Theorie steht die Frage, wie der demokratische, politische Prozess funktioniert? [7] Die traditionelle deutsche Finanzwissenschaft nimmt bei der Beantwortung der Frage an, dass der Staat bzw. die Regierung die soziale Wohlfahrt einer Gesellschaft maximieren will und es dabei eigenständige Interessen der Regierung nicht gibt. [8] Die ökonomische Theorie der Demokratie unterstellt in ihren Modellen, dass die Regierung sehr wohl Eigeninteressen hat, die nicht zwingend zu einem wirtschaftspolitisch gewünschten Ergebnis führen müssen. Anthony  Downs, der den Grundstein für die ökonomische Theorie der Politik legte, definiert das Eigeninteresse oder den Nutzen des Politikers als Macht, Ansehen, Einkommen, das mit dem bei einer Wahl erhaltenen Stimmenanteil steigt. Daher versuchen die Politiker ihre Stimmen zu maximieren, indem sie auf die Wünsche der Wähler eingehen. Die Wünsche der Wähler wieder ergeben sich aus deren individuellen Nutzenkalkül. Der Politik lebt - wie Max Weber es ausdrückt - in erster Linie von der Politik und erst in zweiter Linie für die Politik. [9] Gemeinsames Merkmal der wirtschaftlichen wie politischen Ordnung ist es, zu garantieren, dass das Verfolgen individueller Interessen zu sozial verträglichen Ergebnissen führt. Monopolsituationen müssen vermieden werden bzw. es muss im Sinne des Konzepts „bestreitbarer Märkte“ garantiert werden, dass wirtschaftliche wie politische Unternehmen immer fürchten, ihre Stellung einbüßen, wenn sie die Interessen von Konsumenten oder Wählern ignorieren. Aber die beste politische Verfassung kann per se nicht verhindern, dass es in der Politik zu Monopolstellungen kommt, die zu einem Auseinanderfallen von Präferenzen der Regierung und Präferenzen der Wähler führt. Um die Interessenidentität zu garantieren muss  Downs restriktivere Annahmen in seinem Modell unterstellen, die sich schwerlich in der Realität wiederfinden lassen: Zweiparteiensystem, eingipflige Präferenzen, Symmetrie zwischen Regierung und Opposition, vollständige Information von Politikern und Wählern sowie permanente Wahlen. 

Nordhaus hat diese Annahmen gelockert und hat am Beispiel politischer Konjunkturzyklen gezeigt, dass die Regierung ein Auseinanderfallen der Interessen erzeugt, um wiedergewählt zu werden. Dazu zwei Beispiele: Eine Regierung betreibt zu Beginn der Legislaturperiode eine von den Wählern gewünschte restriktive Geld-und Fiskalpolitik, um die Inflationsrate zu senken, muss aber zugleich eine höhere Arbeitslosigkeit in Kauf nehmen. Zum Ende der Legislaturperiode wechselt sie zu einer expansiven Geld- und Fiskalpolitik, mit der sie zum Wahlzeitpunkt eine geringere Arbeitslosigkeit vorweisen kann. Die höhere Inflation macht sich erst nach der Wahl bemerkbar. Eine Regierung, deren Wiederwahl ziemlich sicher ist, wird ihre Energien nicht in auf die Gewinnung  zusätzlicher Wählerstimmen richten, sondern versuchen, ihre eigenen Interessen oder die ihrer Klientel zu befriedigen. Konjunkturzyklen sind auch in dieser Situation in abgeschwächter Form möglich, wenn die Regierung auch die nächste Legislaturperiode mit in ihr Entscheidungskalkül einbezieht. Auch Annahmen dieses Modells bleiben realitätsfern. Es wird adaptive Erwartungsbildung unterstellt, das heißt die Wähler orientieren sich immer nur an den Erfahrungen der Vergangenheit und lassen sich damit immer wieder systematisch täuschen. [10] Gravierende Einwände beziehen sich auf die Annahme vollkommener Information der Regierung über die Präferenzen und Handlungsmöglichkeiten der Wähler sowie die Möglichkeit der gezielten Feinsteuerung wirtschaftspolitischer Prozesse. In der Realität sind beide Annahmen nicht gegeben und damit politisches Handeln nicht in der Weise rational kalkulierbar und steuerbar, wie es die Modelle unterstellen. Insofern lassen sie sich nicht einfach in die politische Praxis übertragen, gleichwohl liefern sie Erklärungsstrukturen für das Verhalten der Regierungen, die die klassische Finanzwissenschaft vernachlässigt. 

Bruno S. Frey und Friedrich Schneider entwickelten Modelle "tatsächlichen Regierungsverhaltens", in denen auch die letztgenannten Annahmen aufgehoben wurden. Sie unterstellen nur noch, dass die Regierung die kurzfristigen Auswirkungen ihres wirtschaftspolitischen Handelns auf die wirtschaftspolitische Lage kennt. Über Meinungsumfragen können die Präferenzen der Wähler abgefragt werden und damit abgeschätzt werden, wie die Veränderung von wirtschaftspolitischen Daten ihr Wahlverhalten beeinflusst. Ähnlich wie bei Nordhaus werden auch hier wieder zwei Situationen des Regierungshandelns unterschieden: Sind die Wiederwahlchancen geringer als von der Regierung gewünscht, wird sie ihre Politik stark an den Präferenzen der Bürger ausrichten, die über Umfragen ermittelt werden. So kann sie ihre Wahlchancen erhöhen und Stimmen maximieren. Mit Blick auf die Stabilisierungspolitik würde sie eine expansive Wirtschaftspolitik betreiben. Hat die Regierung einen guten Vorsprung vor der Opposition wird sie eher im Interesse des eigenen  Klientels handeln, ohne dadurch die Wiederwahl zu gefährden. Für die Stabilisierungspolitik heißt es, dass Linksregierungen eher Arbeitslosigkeit senken wollen und Rechtsregierungen eher Preisniveaustabilität durchsetzen. 

Insgesamt zeigt sich aber, dass die in der Einführung genannten Annahmen der makroökonomischen Theorie, dass die Politik per se eine effiziente und optimale Wirtschafts- und Finanzpolitik betreibt, nicht realistisch ist. Die Ergebnisse der Ökonomischen Theorie der Politik haben im Bereich der Stabilisierungspolitik unmittelbare Konsequenzen für die Rahmensetzung konkreter Politik gehabt. Um destabilisierendes Verhalten zu verhindern, werden heute die Handlungsspielräume durch Verfassungsregeln eingeschränkt, wie dies von Brennan und Buchanan gefordert wurde. Die Unabhängigkeit der Europäischen Zentralbank ist eine solche Institution, die verhindert, dass die Geldpolitik kurzfristig in den Dienst einer expansiven Konjunkturpolitik auf Kosten der Preisniveaustabilität gestellt wird. Auch die finanzpolitischen Konvergenzkriterien des Maastricht-Vertrages in Kombination mit den Bestimmungen des Stabilitäts- und Wachstumspaktes sollen  Destablierung verhindern. [11] Aus meiner persönlichen Sicht sind es heute eher die Verteilungs-, Wettbewerbs und Sozialpolitik, in der Entscheidungen verschoben werden. Suboptimales Verhalten zeigt sich ganz aktuell im Bereich der Verteilungs-, Wettbewerbs- und Sozialpolitik. Reformen, die als notwendig anerkannt sind, werden verschoben, um die Wiederwahlchancen zu erhöhen bzw. die Akzeptanz der Politik zu sichern. [12]

III. Die Europäische Strukturpolitik im Lichte der ökonomischen Theorie der Demokratie

Weiter oben wurde angedeutet, dass es ein Auseinanderfallen von Gemeinwohlorientierung der europäischen Strukturpolitik und der realen Ausgestaltung gibt. Dieser Aspekt soll hier kurz konkretisiert werden: Der Anteil der Strukturfonds am EU-Haushalt hat sich zwischen 1988 und 1999, dem Ende der letzten Förderperiode, von 17,5 Prozent auf 35,7 Prozent erhöht und behält dieses Niveau auch in der laufenden Förderperiode 2000 bis 2006 bei. Mit jedem neuen Beitritt und jedem neuen Integrationsschritt in Europa wurden die Budgets im Brüsseler Verhandlungspoker besser ausgestattet. Neue Förderziele bzw. Fonds wurden nicht zuletzt geschaffen, um die notwendige Einstimmigkeit im Ministerrat herzustellen. Heute leben fast 52 Prozent der EU-Bevölkerung in Fördergebieten, in Deutschland sind es 39 Prozent. Gleichzeitig fällt die Bilanz der bisherigen Förderung eher mager aus. Im ersten und zweiten Kohäsionsbericht über die Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts in der europäischen Union stellte die Kommission fest: Zwar haben sich die Einkommensunterschiede zwischen den Mitgliedstaaten verringert. Die regionalen Einkommensunterschiede blieben weitgehend unverändert, die Beschäftigungslücke ist zum Teil sogar größer geworden. Klagen über Ineffizienzen und die Förderung von Investitionen, die die Regionen auch ohne Fördermittel getätigt hätten, stellen das System immer in Frage. [13] Jedenfalls kann man aus diesem Ergebnis nicht den Schluss ziehen, dass die europäische Strukturpolitik per se erfolgreich und zielführend ist. Aber die EU-Kommission und die EU-Mitgliedsländer waren im Jahr 2000 angetreten, um die Europäische Strukturpolitik ganz im Sinne der Gemeinwohlorientierung effizienter, transparenter und schlanker zu gestalten. Es sollten wirtschaftlich besser gestellte Regionen aus der Förderung herausfallen, Förderregeln vereinfacht werden, mehr Wettbewerb für einen effizienten Einsatz der Förderinstrumente sorgen und gemäß dem Subsidiaritätsprinzip mehr in den Ländern entschieden werden. [14] Durch einen Einstieg in die Reform, sollte die Politik fit gemacht werden für die EU-Erweiterung und die Integration von Beitrittsländern in die Förderpolitik. Aber dem hohen politischen Anspruch folgten keine Taten. 

Schaut man sich die Beschlüsse der Agenda 2000 an, dann ist festzustellen, dass es für einschneidende politische Reformen keine Einstimmigkeit gab. Die Fördergebiete wurden zwar leicht reduziert, aber in einer Art „Kuhhandel“ konnte jedes Mitgliedsland unter dem Stichwort „besondere Situationen“ Ausnahmegebiete und Sonderregelungen ihrer Wahl für die Förderung benennen, die über die offizielle Fördermethodik nicht möglich gewesen wäre. [15] Auch die Fördergelder für die einzelnen Länder wurden nicht gekürzt. Alle Mitgliedsländer konnten zumindest ihren  Status-Quo bis Ende 2006 sichern. [16] Den Mitgliedsländern Portugal, Griechenland, Irland und Spanien ist es gelungen, einen Sonderfonds - den sogenannten Kohäsionsfonds - politisch durchzusetzen, obwohl die Fördervoraussetzungen längst nicht mehr gegeben sind. Eigentlich war er einmal eingerichtet worden, um den Südländern den Beitritt zur Währungsunion und die Erfüllung der Konvergenzkriterien zu erleichtern. Sie erhielten zusätzliche Fördergelder für Infrastrukturmaßnahmen im Bereich Verkehr und Umwelt erhalten, um ihre öffentliche Verschuldung in Grenzen zu halten und die Konvergenzkriterien des Vertrages von Maastricht besser zu erfüllen. Nach dem Beitritt zur Währungsunion fallen die Begründungen weg, der Fonds existiert aber weiter. [17] Stellt sich die Frage, warum hat sich die Politik nicht  gemeinwohlorientiert verhalten und Reformen durchgesetzt. Die Nettoempfängerländer wie Spanien, Portugal, Griechenland oder Irland haben kein politisches Interesse an einer Reform. Sie können mehr Subventionen aus Brüssel als politischen Verhandlungserfolg an ihre Wähler verkaufen. Sie können die Subventionen immer wieder als Beweis heranziehen, um zu zeigen, dass damit für mehr Beschäftigung und Wachstum gesorgt werden kann. Die Überprüfung, ob die Gelder dabei immer effizient eingesetzt wurden, ist für die Fachleute schwierig und für die Wähler kaum möglich. [18] Deutschland und andere Nettozahler wieder hätten zwar grundsätzlich Interesse an einer Reform und einer stärkeren Gemeinwohlorientierung. Sie wissen aber, dass sie das Einstimmigkeitsprinzip im Ministerrat zu Kompromissen zwingt. Ihre Erfolgsmeldung gegenüber den Wählern heißt: Der Bund sagt, wir haben eine bessere Nettozahlerposition verhandelt, indem ein Teil der Subventionen nach Deutschland zurückfließen. Die Bundesländer, die von den Geldern profitieren, können den Wählern wiederum erklären, dass zusätzliche Fördergelder den regionalen Wirtschaftsstandorten zugute kommen. Es gibt also kein Land, das bisher ein echtes Interesse an einer gemeinwohlorientierten Reform hatte. 

Der Reformdruck steigt nun für die Zeit nach 2006, wenn sehr viel ärmere Länder Mitglied der Europäischen Union werden. Denn in einer erweiterten Union werden die regionalen Unterschiede in der Wirtschaftskraft und Beschäftigungsentwicklung größer. [19] Da im Jahr 2002 mit den Beitrittsländern über ihre Einbeziehung in die Europäische Strukturpolitik verhandelt wird,  müßten sich Mitgliedstaaten und EU-Kommission jetzt erneut über notwendige Reformmaßnahmen unterhalten. Alle Mitgliedsländer stimmen erneut dem Anspruch der Agenda 2000 nach grundlegenden Reformen – mehr Effizienz, Transparenz und Konzentration der Förderung. Allerdings haben die ersten Positionsbestimmungen wenig mit Sachargumenten zu tun. Mitgliedsländer und Regionen positionieren sich derzeit ganz danach, wie sie ihr politisches Standing in der Region, im Bundesland oder Mitgliedsland am besten sichern können. Bayern und Nordrhein-Westfalen rufen laut nach Reformen, weil sie wissen, dass sie nach 2006 keine europäischen Fördermittel mehr erhalten werden. Die neuen Bundesländer und Berlin fordern, dass der  Status-Quo auch nach 2006 für ihre Gebiete fortgesetzt wird. Der Bund ist für Reformen; er wirbt mit Blick auf die Wahl für diese Position aber nur leise auf Arbeitsebene. Der Bund möchte vor der Bundestagswahl keinen regionalen Verteilungskampf um Fördergelder entfachen und auch die Diskussion um die Erweiterung der Europäischen Union nicht mit Fragen wachsender Einkommensunterschiede zwischen Mitgliedsländer und über die Verteilung von Fördergeldern belasten. So wird eine notwendige Reformdiskussion herausgezögert. Die EU-Kommission wird mit den Beitrittsländern verhandeln und erste Entwürfe für die Strukturpolitik nach 2006 erarbeiten, die dann zur Macht des Faktischen wird und nur noch wenig Reformen zulässt. Denn die EU-Kommission als Aufsichts- und Verwaltungsbehörde in der europäischen Strukturpolitik hat ein Interesse an einem sehr komplizierten, aufwendigen und gut ausgestatteten Fördersystem, also Fortsetzung des Status Quo. Das lässt sich wiederum über die ökonomische Theorie der Bürokratie erklären.

IV. Grundzüge der ökonomischen Theorie der Bürokratie [20]

Nicht nur das Verhalten der Politiker ist im politischen Prozess relevant. Auch das Verhalten der Administration oder der Bürokraten, die diese Politik umsetzen sowie das der Interessengruppen, die auf den politischen Prozess Einfluss nehmen, ist wichtig. Bürokraten streben genauso wie Arbeitnehmer in privaten Unternehmen hohes Einkommen, angenehme Arbeitsbedingungen, Anerkennung und Prestige und Privilegien wie Dienstwagen, Büros, Reisen an. Der Nutzen der Beamten lässt sich auf zwei Faktoren reduzieren: die Größe des zur Verfügung stehenden Budgets und die relative Freiheit über die Verwendung des Budgets. Das Einkommen wächst mit der Zahl der Untergebenen, diese wiederum mit dem verfügbaren Budget. Anerkennung und Prestige nehmen mit steigender Ausgabenhöhe zu. Die Forderungen des Klientels lassen sich wiederum mit gut ausgestattetem Budget besser befriedigen, was ein ruhiges und angenehmes Arbeitsleben sichert. Auch die zur Verfügung stehenden Güter (Dienstwagen, Fahrer, großes Büro) nehmen mit steigendem Budget zu. William A. Niskanen hat daraus gefolgert, dass die Manager öffentlicher Firmen insbesondere an der Budget- bzw. Outputmaximierung interessiert sind. Sie unterliegen dabei allerdings drei Nebenbedingungen, die sie beachten müssen: 1. Einer finanziellen Nebenbedingung, dass sie das Budget nicht überschreiten; 2. einer administrativen Nebenbedingung, die Vorschriften einzuhalten und 3. Einer politischen Nebenbedingung, Konflikte mit Politikern und Interessengruppen zu vermeiden. 

Damit ist die Situation eine ganz andere als in der Privatwirtschaft. Private Unternehmen unterliegen dem Wettbewerb und damit einer Kontrolle über dem Markt, kostengünstig und den Präferenzen der Konsumente gemäß zu produzieren. Staatliche Bürokratien haben ein Quasimonopol bei der Produktion bestimmter Leistungen. Zwar unterliegen sie politischer Kontrolle, weil die Regierung für die Wiederwahl auf eine gute Leistungser­stellung bestimmter Güter wie Sicherheit, Infrastruktur, etc. angewiesen ist, aber es fehlt die Information über Kosten, Abläufe, die eine solche Kontrolle effektiv macht. [21] Die Information ist asymmetrisch verteilt. Die Bürokraten nicht die Politiker verfügen über die Information, wie staatliche Dienstleistungen effizient produziert werden. Sie haben aber keine Anreize, diese Information an die Politiker weiterzugeben. Eine effiziente Produktion der Dienstleistungen liegt nicht unmittelbar im Interesse der Bürokraten. Die Angestellten, selbst in Führungspositionen, werden nach Gehaltstabellen entlohnt (Bundesangestelltentarif, Beamtenbesoldung), die in keiner unmittelbaren Beziehung zur Produktivität oder Effektivität stehen. Für die Bürokratie muss genauso wie für die Politik der Schluss gezogen werden, dass der Verwirklichung sozialer Wohlfahrt oder des öffentlichen Wohls nicht zwingend die Motivation des Handelns ist, sondern Eigeninteresse eine treibende Kraft ist. Die Kontrolle durch die Regierung und das Parlament kann aufgrund der asymmetrischen Information nicht vollkommen sein, um ein optimales Angebot und optimale Qualität des öffentlichen Gutes sowie effiziente Allokation zu sichern. 

In einem einfachen Modell über das typische Verhalten öffentlicher Verwaltungen geht Niskanen von folgender Situation aus. [22] Manager maximieren entweder ihren Output oder den Überschuss. Der Überschuss ist definiert als Differenz zwischen angegebenen und tatsächlichen Kosten. In der Abbildung werden die Ergebnisse skizziert. Auf der einen Seite ist die marginale Zahlungsbereitschaft ZB(X) der Auftraggeber abgebildet, sie nimmt mit zunehmendem Output des öffentlichen Gutes X ab. 

Auf der anderen Seite sind die Grenzkosten je zusätzlich produzierte Einheit GK(X) angegeben. Sie steigen mit zunehmendem Output. 

Fall 1: Je höher der Output ist, desto höher sind die Gehälter oder Aufstiegschancen der Manager. Maximieren die Manager ihren Output, so produzieren sie die maximal mögliche MengeXn . Die Zahlungsbereitschaft entspricht der Fläche  OAEXn und die tatsächlichen Kosten der Fläche  OBDXn. Damit wird der gesamte Überschuss ABC verwendet, um die zusätzlichen Kosten CDE zu decken, die nicht über die Zahlungsbereitschaft der Haushalte gedeckt sind. [23] Es wird zwar im Sinne des Gemeinwohls effizient produziert, da sich die Firma auf der Grenzkostenkurve im D befindet, aber der Output ist zu hoch, d.h. es besteht allokative (volkswirtschaftliche) Ineffizienz.

Fall 2: Manager können aber auch den Überschuss zwischen tatsächlichen und angegebenen Kosten maximieren, denn damit steigt der Spielraum und die Arbeitsbedingungen werden angenehmer. Der Abbildung folgend hieß es, dass Punkt Xw realisiert würde. Die tatsächlich notwendigen Minimalkosten liegen bei  OBCXw während die bereitgestellten Mittel bei  OACXw liegen. Den Überschuss eignen sich die Manager an. Zwar wird die volkswirtschaftliche Effiziente Menge  Xw produziert, aber sie wird bezüglich der Kosten ineffizient produziert. Man spricht in diesem Fall von X-Ineffizienz. Das entscheidende Problem für Regierung und Verwaltung ist, dass sie die Kostenfunktion bzw. den Grenzkostenverlauf nicht kennen, sie müssen sich mit Schätzungen behelfen. Daher können sie weder die Verwaltung auf die optimale Menge  Xw begrenzen und gleichzeitig Kosteneffizienz durchsetzen. Auch wenn Politiker versuchen die öffentliche Verwaltung zu kontrollieren, wird man davon ausgehen müssen, dass vom öffentlichen Gut zuviel produziert wird und es zu teuer produziert wird. 

V. Die Europäische Strukturpolitik im Lichte der ökonomischen Theorie der Bürokratie

Sowohl das Problem der Outputmaximierung wie der X-Ineffizienz lässt sich am Beispiel der Strukturpolitik darstellen. Warum die Verwaltungen in den Bundesländern und die EU-Kommission Interesse an einer Outputmaximierung haben: Die für ein Bundesland festgelegten Budgets müssen gemäß einen Entwicklungsprogramm auf die einzelnen Fachministerien verteilt werden und sollen möglichst abgestimmt werden. Damit beginnt ein Verteilungskampf zwischen den Verwaltungen um Fördergelder und die Bedeutung ihrer Fördertatbeständen - Infrastruktur, Forschung und Entwicklung, Bildung, kleine und mittlere Unternehmen, Unternehmensförderung. Jedes Ministerium und ganz konkret der zuständige Fondsverwalter hat ein Interesse, seinen Förderbereich hohe Bedarfsanmeldungen machen, um möglichst gut ausgestattete Budgets zu bekommen. Sie haben einen Anreiz Outputmaximierung Leistungsbedarf anzumelden und in den Programmen festzuschreiben. Die Politiker im Kabinett haben ein Informationsdefizit, können nur schwerlich beurteilten, wo die größten Förderengpässe sind und werden daher die Vorschläge akzeptieren sofern sie mit ihren grundsätzlichen politischen Vorstellungen übereinstimmen. Im Verlauf der Förderperiode sind sie dann gezwungen, Mittel auch entsprechend umzusetzen. Ergebnis kann ein Förderoutput sein, der zu hoch und damit suboptimal ist. Das könnte man womöglich für ein dichtes Radwegenetz und Tourismuseinrichtungen, die in Mecklenburg-Vorpommern gefördert wurden, aber nun nicht ausgelastet sind, behaupten. Dabei kann man auch an den Bau von Gewerbegebieten in ländlichen Regionen denken, wo es aber von Unternehmen nur wenig Nachfrage gibt. Dabei kann man auch ABM-Maßnahmen für Arbeitnehmer erwähnen, die danach wieder in der Arbeitslosigkeit landen. Zwar kontrolliert die EU-Kommission die Programme der Länder. Da sie aber keine Vorort-Kenntnis hat, die Informationen letztlich in den Verwaltungen der Länder liegen, hat sie keine Möglichkeit der Handhabe, außer dass Formfehler begangen wurden. Die EU-Kommission und ganz konkret die Generaldirektion Regionalpolitik haben ein Interesse hohen Budgets der Europäischen Strukturpolitik, weil sie dadurch Macht und Einfluss auf die Mitgliedstaaten und Regionen bekommen. Denn sie entscheiden über die Leitlinien der Förderung, über die Programmentwürfe der Regionen und können so ihre politischen Vorstellungen von erfolgreicher Strukturpolitik durchsetzen, selbst wenn sie nicht mit den Vorstellungen eines Mitgliedslandes oder einer Region übereinstimmen. Zum anderen kontrollieren sie die Umsetzung der europäischen Strukturpolitik in den Regionen und können durch Auflagen und Anforderungen immer wieder ihren machtpolitischen Einfluss zum Ausdruck bringen. 

X-Ineffizienen : Die Brüssel Verwaltung - Generaldirektion Regionalpolitik - genauso wie die Verwaltungen in den Bundesländern können ihre Macht, ihr Prestige und ihre Berechtigung auch dadurch sichern, dass die Kosteneffizienz nicht immer im Mittelpunkt der Ausgestaltung der Fördersysteme steht.Gemäß der ökonomischen Theorie der Politik werden sie kein Interesse daran haben, die Strukturpolitik zu vereinfachen und wieder mehr Verantwortung in die Regionen und Mitgliedsländer zu verlagern. Dies soll exemplarisch an einigen Beispielen verdeutlicht werden. Die Förderung von Regionen kann nur dann erfolgreich sein, wenn alle notwendigen Maßnahmen im Bereich der Infrastruktur-, Investitions-, Innovations- und Beschäftigungsförderung gut aufeinander abgestimmte sind. Anspruch ist es, integrierte Konzepte für die Regionen zu entwickeln, was die Zusammenarbeit der zuständigen Ministerien – Wirtschaft und Technologie, Arbeitsmarkt und Beschäftigung, Landwirtschaft und Umwelt etc. – voraussetzt. Nur so lassen sich Doppelförderung und Doppelarbeiten vermeiden, nur so lassen sich Synergieeffekte optimal erzielen. Das hieße aber, dass die Verwaltungen ihre Arbeitsweise und ihre Kosten in gewisser Weise offenlegen müßten und sich mit anderen Verwaltungen über gemeinsame Verfahren einigen müßten. Das liegt nicht im Eigeninteresse der Verwaltungen. So lässt sich sowohl für die Generaldirektionen auf Europäischer Ebene wie auch die Landesverwaltungen in den Bundesländer immer wieder feststellen, dass es an der notwendigen Zusammenarbeit fehlt und dadurch die Kosten der Förderung zu hoch sind. So stellt zum Beispiel der Europäische Rechnungshof bei der Förderung kleiner und mittlerer Unternehmen in seinem Jahresbericht 2000 fest: „Die Koordinierung zwischen der Generaldirektion Beschäftigung und der Generaldirektion Unternehmen ist nach wie vor unzulänglich, was sich vor Ort in schwerfälligen Verfahren niederschlägt und das Funktionieren des Ansatzes einer „einzigen Anlaufstelle“ zur Erleichterung der Gründung und Entwicklung von KMU verhindert. [24] Auch eine von der Kommission initiierte Programmplanung für den Zeitraum 2000 bis 2006 kann zu X-Ineffizienzen führen. So stellen die Verwaltungsbehörden in Deutschland zur Programmplanung z.B. fest: Der Mehrwert eines neuen Planungsinstruments "Ergänzung zur Programmplanung" erscheint fraglich und führt zu erheblichen zusätzlichen Verwaltungsaufwendungen. Die Aufblähung von Indikatoren für die Bewertung des Erfolges der Strukturpolitik auf 2000 durch die Vertreter der Kommission erweist sich als schwer praktikabel und wenig aussagekräftig. Die Beispiele ließen sich fortsetzen. [25]

Fazit: Die politische Ökonomie der Politik kann für das Funktionieren politischer Prozesse Antworten geben, die erheblich von der klassischen Wissenschaft abweichen. Das gelingt ihr vor allem, weil das ökonomische Verhaltensmodell der Nutzen- und Eigennutzmaximierung konsequent auf Verwaltungen und die Politik übertragen wird. Will man eine gemeinwohlorientierte Politik erreichen, muss über entsprechende Rahmenbedingungen, Regeln und Anreizsysteme die Eigennutzmaximierung von Verwaltungen und Politik eingedämmt werden.